专家建议制定内幕交易处罚法保护中小股东利益

《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》甫一公布,便引发诸多关注。其中涉及的国有企业分类、混合所有制改革、避免国有资产流失等,都是国企改革中的热点话题。

近日接受《法制日报》记者采访的专家学者,针对上述话题中涉及的立法问题,发表了自己的看法。

混改要有取长补短观念

混合所有制改革始终是市场关注焦点。指导意见也再次提出各种所有制资本取长补短,相互促进和共同提高。

“现在的‘混改’就是国资和民资的混合,涉及到民营资本进入问题。怕进入后被控制,致使自己的利益得不到保障,是民营资本参与国企混合所有制改革的最大担忧。”北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华说。

一直以来,不断增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力,是国企改革的重要目标之一。对此,高明华指出,对于混合所有制企业来说,强调活力、影响力和抗风险能力都没有问题,但是强调控制力,会对其造成困扰。

“因为混合所有制强调的是平等而不是控制。如果强调控制,民资进入后肯定只能做中小股东,这样他们会觉得利益不能百分百得到保障。”高明华指出,之所以会有这一担忧,归根结底,还是因为我国缺少保护企业中小股东利益的法律制度。

“我国应当制定内幕交易处罚法。”高明华说,混合所有制改革将来会涉及到的诸如累积投票、集体诉讼等法律制度,在我国还是空白,需要立法予以填补。

此外,高明华认为,企业怕被戴上“国有资产流失”帽子,也是阻碍国企混合所有制改革的一个重要障碍。

“对于‘国有资产流失’目前并没有科学界定,更多的是主观判断。再加上这顶帽子实在可怕,导致很多企业宁愿不改也要避免担责任。”高明华说。

为了解决这一困境,高明华建议法律虽然不能对怎样才算“国有资产流失”作出明确规定,却可以详细规定资产交易程序,比如要市场透明、信息披露透明、有多位竞价者等。只要符合这个程序,就不应当算是国有资产流失。

而在华东政法大学副校长顾功耘看来,发展混合所有制经济的关键在于,要在转变观念上取得一致认识。

“国有资本与民营资本、外国资本混合时,我们首先必须看到民营资本、外国资本的长处,要学习人家的长处,不能只想到‘利用’‘限制’,甚至要去‘改造’。抱着这种心态是不可能混合,即使混合了也是不可能实行长期合作的。”顾功耘说,发展混合所有制最直接的目的就是要提高资源配置效率。提高国有资本配置效率,不能听官员不听市场,不能见物不见人。

指导意见鼓励非国有资本参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理,同时还明确指出,实行同股同权,切实维护各类股东的合法权益。“这是非常正确的抉择。”顾功耘评价道,目前中央与各地方政府推出数以万亿计的PPP项目,要制定相关规定,对非国有资本投资进行合理补偿,建立公开透明的补偿机制。

分类改革还需分类立法

此次公布的指导意见吸收了前一阶段各地探索的经验,将国有企业区分为两大类:商业类和公益类。

据介绍,以功能定位区分类型的问题提出以后,近几年各地区都积极进行了探索。在地方出台的改革文件中,上海实践最早,提出三分法:竞争类国企、功能类国企与公共服务类国企。北京、广东、宁夏、四川等地也曾按三分法、二分法划分过国企类型,即“功能类、公共服务类、竞争类”和“准公共性企业、竞争性企业”。不论是三分法还是二分法,基本分类原则与此次指导意见内在逻辑是一致的。

对此,顾功耘认为,指导意见吸收了地方经验,尤其是上海的实践经验,将国有企业区分为两大类。尽管这种分类没有遵循统一的标准,也不够准确,但优点是简单明了。

“过去的国有企业被赋予了太多的功能,它不仅有经济的功能,还有政治的和社会的广泛功能。第一轮改革之所以遗留了太多问题,而且时常纠结于盈利与公益之间进退维谷,就是因为没有对国有企业进行科学的分类,进而采取不同的改革策略和措施。”顾功耘认为。

高明华也指出,分类前的商业类国企,其功能并不纯粹,甚至有相互矛盾的方面。

“比如有盈利的功能,也有非盈利的功能,还有公益的功能。这些功能很多都是政府强加的,实际上不符合商业类国企的本质属性。”高明华说,既然让国企盈利,就不要让它还承担公益功能。政府不能将这一功能强加给国企,如果强加的话,造成的损失政府应当给予补偿。当然,国企自愿承担是另一回事,民营企业也会自愿承担社会责任。

对于此次分类,顾功耘指出,分类的目的是从区分不同功能定位中选择不同的国有企业改革策略和方法、不同的国有资产监督管理方式和手段,进而提高企业的绩效,最终达成盈利目标或是公益目标。对国有企业进行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责和分类考核,必须有一个前提就是分类立法。但既有的法律并没有按照商业类和公益类分别制定规则,这样分类进行监管和考核就无从谈起。

“我国有必要对现有企业立法重新梳理,厘清思路,重构能够适应现代经济发展的新的企业法律制度体系。”顾功耘说。

高明华则建议,修改国有资产法,将商业类国企功能纯粹化。

全面开展立改废释工作

指导意见指出,要加强国有企业相关法律法规立改废释工作,确保重大改革于法有据。

对此,顾功耘表示,为了保证国有企业深化改革顺利进行,法律的立改废释工作都需要全面展开。

他具体建议:首先,如果公共企业(指导意见称为“公益类企业”)的提法被认可的话,就必须借鉴有关国家的经验,制定公共企业法,以解决这类企业缺乏运作规范的问题。其次,公司法必须作出修改,删除有关国有企业的特殊规定。因为国有的商事企业(指导意见称为“商业类企业”),与一般的商事企业相比较不应该有什么特殊。他们应当遵守统一的规定,平等竞争。再次,原先的全民所有制工业企业法(试行)应当废除,它已经完成了它的历史使命。也就是说,国有的商事企业已经有公司法作为活动依据,国有的公共企业已经有公共企业法作为活动依据,全民所有制工业企业法(试行)就成为多余。最后,“以国有经济为主导”的宪法制度应当考虑作出新的解释。

“如果国有商事企业更多的实行混合所有制改革,国有资本更多的投入到提供公共产品的领域,‘以国有经济为主导’的经济制度应当解释成为以提供公共产品和服务为主导的经济,从而满足人民群众生活的基本需要。这是符合社会主义发展方向和本质要求的。”顾功耘解释说。

此外,顾功耘指出,在深化国有资产监管制度改革的过程中,企业国有资产法的修改也是值得重视的一个问题。其中重点要增加国有资本投资运营公司的相关规定,要重新明确国有资产监管机构的主要职能,列出权力清单和责任清单。

“除了法律的立改废释,还要进一步清理相关的法规规章,使之与法律形成一个相互衔接的体系。”顾功耘最后说。